乔新生：监察体制改革重在职能整合

/天天财经背景：反腐机制谋变，重大改革事项起步。近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会。这一被视为“事关全局的重大政治改革”，意在建立国家监察制度的顶层设计，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。　　《方案》决定在北京市、山西省、浙江省展开试点。根据已经披露的举措，首先，省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，行使国家监察职能。其次，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公。再次，试点地区成立深化监察体制改革试点工作小组，由省（市）委书记担任组长。　　反腐败资源目前是多头并行，试点改革方案明确提出“整合”，到底包括哪些，有学者亦分析，可能会包括检察院的反贪反渎部门，甚至还可能包括审计部门等。《方案》还提出，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。　　【天天财经观点】　　中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生表示，当前关于监察体制改革的讨论焦点集中于统和问题，部分学者认为应当将检察院贪污贿赂渎职机关合并到监察机关，建立国家监察委员会，甚至有学者直言不讳地指出，应当借鉴香港特别行政区的经验，建立内地的“廉政公署”。“如果不能有效理顺和梳理各方职能，在反腐败体制改革的过程中零打碎敲，很有可能会导致反腐败体制更加混乱。”　　职能有机融合是机构统和的核心内容，监察体制必须统筹兼顾。乔新生说，既不能胡子眉毛一把抓，把不属于反腐败的机关通通合并在一起，形成庞大的反腐败机构，同时又不能小打小闹，只是机构调整而没有实现职能转换。“如果只是机构合并，职能上不能优化组合，很可能只是一个庞然大物。所以，反腐败体制改革既涉及思想观念问题，同时又涉及权力分配问题。”　　整合后的监察机制，职能如何协调？乔新生认为，关键在于机构内部的权力配置，比如，纪委如何定位，监察以及预防腐败功能如何发挥，如果检察院反贪职责并入，又如何与司法机关协调，等等。　　乔新生建议，较为理想的结构是，纪律检查委员会守住本职，强化监督执纪问责，预防腐败职责主要是接受投诉，类似香港地区的廉政公署，监督职责则是依据监察法做出处分以及决定是否移交检察机关。所以，内部要建立类似听证程序，属于哪部分职责，就交由相关机制。　　乔新生说，纪委更要“防范于未然，治‘未病’，目前是治标为治本赢得时间，重点还是治理‘未病’。当前纪委之所以影响那么大，正是因为纪委成为反腐打虎拍蝇的主力。”　　乔新生也提醒，不能忽视对反腐机制的约束，只有建立相互制约的体制，让反腐败机关同样接受监督，才能防止出现连锁反应，避免出现反腐败过程中形成新的腐败。　　建立完善的腐败预防机制才是解决腐败问题的根本出路。乔新生认为，应该进一步强化预防腐败机制，比如，“定期举办新闻发布会，从背后接受投诉转变为主动接受反馈。同时，预防腐败要与人大监督、社会监督结合，建立完整的监督体制。而且，预防腐败要与招投标等高发领域联动起来，将原有机制纳入到反腐体系。”　　监察体制改革事关现有体制的重大调整，乔新生说，一旦试点结束，大面积铺开，就涉及宪法以及法律修改，“在尊重宪法框架基础上，由全国人民代表大会做出决议，设立专门的反腐败机构。”　　对于此次改革试点，乔新生认为应该摆脱三个误区，第一，不能把监察委员会等同于香港地区的廉政公署，其对人大负责，而非行政首脑；第二，监察委员会不是削弱人大，反而是强化人大，过去监察部只能通过国务院向人大汇报，现在相当于直接向人大汇报，强化了人大监督作用；第三，监察委员会实际上是把党的领导与体制改革结合起来，有了更直接的抓手。